En las últimas semanas, dos conocidos analistas políticos y encuestadores, Eduardo Fidanza y Hugo Haime, alertaron en sendas columnas publicadas en el diario Perfil sobre la posibilidad de que Milei tuviera un apoyo electoral superior al que hoy reflejan algunas encuestas de opinión pública, advirtiendo que un eventual triunfo del candidato de La Libertad Avanza en las elecciones de octubre no es imposible [i]
A algunas personas puede parecerles un escenario remoto, pero a priori no es algo que pueda descartarse. Una breve mirada por la región muestra dos fenómenos dignos de atención: 1) los procesos de desinstitucionalización de sistemas de partidos ocurridos en años recientes en países tan diversos como Brasil, Chile, Costa Rica, México y El Salvador; 2) el surgimiento de líderes populistas por derecha y por izquierda, algunos de ellos outsiders (como Nayib Bukele) y otros con una dilatada trayectoria política (como Jair Bolsonaro, José Antonio Kast y Andrés Manuel López Obrador entre otros). Ambos fenómenos son caras de una misma moneda: el creciente descontento ciudadano con democracias que no resuelven las principales demandas de los votantes.
El pesimismo y desencanto que predominan en la sociedad constituyen el caldo de cultivo ideal para el surgimiento de un candidato con las características de Javier Milei. El descontento generalizado y la desconfianza hacia la dirigencia política establecida crean las condiciones propicias para el surgimiento de líderes populistas.
Populismo es un término problemático. En primer lugar, se trata de una palabra que admite múltiples significados. No solo eso. Es a la vez tanto una categoría de análisis como un vocablo que forma parte de la jerga habitual de los dirigentes políticos, usualmente utilizado (aunque no siempre) con una connotación peyorativa. En el marco de esta columna, cuando hablo de populismo, no me refiero a un tipo de política económica cortoplacista e insostenible en el tiempo, sino más bien a la definición que utilizan autores como Robert Barr y Kurt Weyland: la estrategia política de un líder personalista basada en la movilización de masas a través de una apelación en contra del establishment y un vínculo plebiscitario con sus seguidores. Esta estrategia puede ser utilizada tanto por un outsider como por un dirigente que ya forma parte de la clase política. En este sentido, independientemente de sus ideas económicas, bien alejadas de lo que Rudiger Dornbusch y Sebastián Edwards denominaron hace tiempo como ‘populismo macroeconómico’, Javier Milei es un claro ejemplo de liderazgo populista. Como hace ya muchos años mostró Kurt Weyland el populismo como estrategia política no es incompatible, sino que más bien tiene afinidades electivas con el liberalismo económico.[ii]
Frente a la perspectiva de un eventual arribo de Javier Milei a la Casa Rosada surge una pregunta obvia: ¿cómo hará para gobernar? La pregunta es pertinente por dos sencillas razones: 1) incluso si Milei llegara a ganar la presidencia no contará con mayorías legislativas en ninguna de las dos cámaras del Congreso, en tanto que probablemente la totalidad de las gobernaciones provinciales seguirán bajo el control de fuerzas políticas que integran “la casta”; 2) buena parte de las reformas que propone el candidato libertario deben pasar por el Congreso.[iii]
Esta situación plantea dos alternativas para una eventual presidencia de Milei. La primera de ellas es intentar gobernar de un modo ‘delegativo-plebiscitario’ apelando tanto a decretos de necesidad y urgencia como a la consulta popular. El problema de ello es doble. Por un lado, sin mayorías legislativas los decretos de necesidad y urgencia pueden ser rechazados por el Congreso (lo cual requiere que ambas cámaras expresen su voluntad). De no contar con un número importante de aliados en al menos una de las dos cámaras del Congreso, cualquier DNU podría ser fácilmente derogado. Amén de ello el artículo 99 inciso 3 de la Constitución prohíbe el uso de este instrumento en normas referidas a temas penales, tributarios, electorales y de partidos políticos.
A su vez, el recurso a la consulta popular se encuentra claramente delimitado por el artículo 40 de la Constitución y por la ley 25.432 que reglamenta dicho artículo. El artículo 40 señala que solo el Congreso puede someter proyectos de ley a consulta popular de carácter vinculante. Simultáneamente faculta al Legislativo y al Poder Ejecutivo a convocar a consultas populares de carácter no vinculante. En este último caso el sufragio es optativo. La ley 25.432, por su parte, limita la naturaleza de las iniciativas que pueden ser objeto de consultas populares no vinculantes. El artículo 6 estipula que: “Puede ser sometido a consulta popular no vinculante, todo asunto de interés general para la Nación, con excepción de aquellos proyectos de ley cuyo procedimiento de sanción se encuentre especialmente reglado por la Constitución Nacional, mediante la determinación de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación.”
Es decir que por ejemplo ni la eliminación del régimen de coparticipación federal de impuestos (que conforme al artículo 75 inciso 2 de la Constitución debe tener como cámara de origen al Senado y debe ser aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara), ni la declaración de la necesidad de reforma del texto constitucional (que precisa del voto de 2/3 de los integrantes de cada Cámara tal como dispone el artículo 30) ni la eliminación o reducción de impuestos (que debe ingresar por Diputados de acuerdo al artículo 52) podrían ser sometidos a un plebiscito. La dolarización, que también es una facultad del Congreso (artículo 75 inciso 11), en cambio, sí podría ser objeto de una consulta popular no vinculante. De ser aprobada, se incorporaría al plan de labor parlamentaria de la Cámara de Diputados de la sesión siguiente al referéndum. Pero nada obliga al Congreso a acatar el resultado de una consulta popular no vinculante con sufragio facultativo. El recurso a la consulta popular es doblemente riesgoso. Por un lado, se trata de un mecanismo al que típicamente recurren los gobiernos minoritarios, o aquellos que carecen de los votos suficientes para aprobar leyes con mayorías calificadas, para poner presión sobre el Congreso. A la vez, ¿qué ocurriría si un jefe de estado somete una cuestión clave a una consulta popular y esta es rechazada por la mayoría de la población? Rápidamente puede advertirse que las herramientas de tipo plebiscitario son un arma de doble filo.
La estrategia que he denominado como “delegativa-plebiscitaria” no es una novedad en América Latina. Hace 30 años Guillermo O’Donnell en un clásico artículo definió a la democracia delegativa como un nuevo tipo de “animal político” basado en “la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato.” En la democracia delegativa de acuerdo a O’Donnell “el presidente y sus colaboradores cercanos son el alfa y el omega de la política.” El intento de los presidentes minoritarios de gobernar pasando por encima del Congreso no es gratuito según O’Donnell. Los jefes de estado pasan así de la omnipotencia -cuando disfrutan de las mieles de los altos niveles de aprobación propios del inicio del mandato presidencial- a la impotencia cuando la popularidad cae debido a las dificultades para resolver las demandas de la sociedad. El Congreso, excluido en un principio de la toma de decisiones, espera paciente la revancha. La experiencia latinoamericana muestra que, a pesar de que los golpes de estado militares clásicos han sido la excepción antes que la regla desde la ola democratizadora de los años 70 y 80 del siglo pasado, más de 20 jefes de estado debieron abandonar el poder antes de tiempo. Tal como ha mostrado el politólogo uruguayo Daniel Chasquetti los presidentes de gobiernos minoritarios son más propensos a no poder completar el mandato presidencial, ya sea porque son destituidos por la vía del juicio político o algún mecanismo similar, o porque renuncian frente a la perspectiva de la destitución por parte del legislativo.
La segunda alternativa de Milei consiste básicamente hacer lo que otros presidentes de gobiernos minoritarios han hecho una vez que llegan al poder: sumar a otros partidos al gobierno y conformar una coalición que le permita avanzar su agenda legislativa. Esta segunda alternativa, más pragmática y realista, es bien conocida. Es el presidencialismo de coalición, usual en muchos países de América Latina. Ello implicaría básicamente acordar con alguna facción de los partidos tradicionales (“la casta”) cediendo cargos en el Poder Ejecutivo a cambio de apoyo político en el Congreso, una idea que hoy muy probablemente causaría estupor entre los votantes de Milei.
Un Milei victorioso podría sumar así a parte del peronismo que integra el Frente de Todos, pero que en silencio hace tiempo desea desembarazarse de Cristina Fernández de Kirchner, y al ala derecha de Juntos por el Cambio. Va de suyo que una movida de este calibre llevaría a una reconfiguración profunda del actual sistema de partidos.
Más allá de las invectivas del economista libertario contra los partidos tradicionales, su armado a nivel provincial revela un pragmatismo mayor al que el propio Milei está dispuesto a reconocer. Allí se mezclan dirigentes de fuerzas provinciales de derecha con figuras vinculadas en el pasado (a veces no tan lejano) al peronismo o a alguna de las fuerzas que integran Juntos por el Cambio.[iv]
Si nos detenemos en la experiencia de Jair Bolsonaro en Brasil veremos que a pesar de todas las diatribas lanzadas durante la campaña presidencial de 2018 contra los partidos del así llamado centrão, el ex jefe de estado brasileño finalmente optó por negociar su apoyo en el Congreso. Hecho que él mismo reconoció durante la última campaña presidencial señalando irónicamente que no negociar con el centrão equivalía a empujarlo a gobernar como un dictador:
“El Centrão son más o menos 300 parlamentarios. Si yo los dejo de lado, ¿con quién voy a gobernar? No voy a gobernar con el parlamento. Entonces usted me está estimulando a ser un dictador. Son 513 diputados. 300 son de partidos de centro, peyorativamente llamado ‘centrão’. Al lado de ellos, los 200 que sobran son las personas del PT, el PC do B, Psol, Rede. No da para conversar con ellos. Incluso ellos no tendrían un número suficiente para ni siquiera aprobar un proyecto de ley común. Entonces los partidos de centro son gran parte de la base del gobierno para que nosotros podamos avanzar en reformas, como hemos avanzado en muchas cosas”.[v]
Para algunos seguidores de Milei esta segunda alternativa -formar una coalición de gobierno sumando retazos del peronismo y de Juntos por el Cambio- representaría probablemente una traición. En los hechos, le daría una mayor viabilidad a su agenda de políticas públicas, aunque a costa de moderar el contenido de algunas de sus propuestas.
¿Cuál de estos dos caminos tomaría Milei? Imposible saberlo. Lo que sí sabemos es que de optar por la vía delegativa-plebiscitaria que he descripto más arriba ello supondrá un desafío para el sistema democrático. En un artículo publicado hace unos años basado en la experiencia de los países andinos Steve Levitsky y James Loxton concluyeron que la elección de un líder populista suele ser problemática para la democracia debido a una variedad de motivos: 1) en el caso de los outsiders, la práctica de negociación y compromiso (“toma y daca”) propia de la democracia les resulta ajena; 2) la apelación contra el establishment utilizada en la campaña les brinda un mandato electoral refundacional; 3) la existencia de mecanismos de accountability horizontal -los frenos y contrapesos propios de la democracia liberal- refuerza el incentivo a destruir el sistema institucional existente.
La vía delegativa-plebiscitaria llevaría así en el escenario más benigno a un enfrentamiento entre el Presidente y el Poder Legislativo, dando lugar a un choque de poderes y muy probablemente a una crisis de gobernabilidad. En el peor escenario, si el ataque contra las instituciones fuera exitoso, el resultado sería el comienzo de un proceso de erosión democrática, un camino que otros países de la región -y del resto del mundo- ya han transitado o transitan con distintos grados de profundidad.
[i]https://www.perfil.com/noticias/columnistas/ya-gobiernan-los-libertarios-por-eduardo-fidanza.phtml y https://www.perfil.com/noticias/columnistas/ya-gobiernan-los-libertarios-por-eduardo-fidanza.phtml
[ii] En esta nota escrita en 2021 desarrollo con más detalle esta cuestión https://seul.ar/milei-populista/ .
[iii]Para más detalle sobre las propuestas de Milei ver https://milei2021.com.ar/
[iv] Para más detalle sobre el armado provincial de Milei ver https://www.eldiarioar.com/politica/menem-carrio-pro-cantera-castiza-postulantes-reunio-milei_1_10017076.html y https://www.lanacion.com.ar/politica/la-casta-de-javier-milei-las-listas-de-los-libertarios-se-pueblan-de-candidatos-con-larga-nid15042023/
[v] En portugués en el original, la traducción es propia. Aquí el link completo a la transcripción de la entrevista https://www.poder360.com.br/eleicoes/leia-a-transcricao-da-entrevista-de-bolsonaro-ao-jn/
Excelente el análisis de Ignacio. Nos está indicando, con toda claridad, el riesgo que lleva implícita la posible elección de J Milei.